我们先来看一个数据：

美国财政部开在美联储账户（U.S. Treasury General Account, TGA） 的资金余额。

这个账户是干嘛的呢？

简单说，整个美国联邦政府的钱都存在这个账户，无论是美国的国债发行，或者是税收收入什么的，全部都汇入这个账户，而美国联邦政府的几乎全部支出，也都通过这个账户汇出。简单说，这就是美国联邦政府的总钱包，或者叫“国库”。

另外，与各大银行在美联储的准备金账户不同的是，美联储不为该账户支付任何利息。

从2017年初到2020年3月，TGA的资金余额长期保持在2000-4000亿美元（注意，美国政府随时都有收入和支出）。但2020年3月开始，因为考虑疫情应对的花销，美国财政部开始天量发行国债（同时美联储开启更大天量的国债购买，其实就是美联储绕个圈儿印钞给美国政府），这使得TGA的资金上升到前所未有的额度，2020年7月到9月的额度高达1.8万亿美元，达到了平时最高值的4倍以上。

随着美国财政部逐渐把账户里的钱转移给民众和企业，TGA的资金余额从2021年2月份的1.6万亿美元开始快速下降，到了2021年9月1日，降低至2969亿美元，接近过去几年的平均水平。

简单说，从2021年2月到8月底，半年时间里，除惯例中的花钱之外，美国联邦政府，还额外花掉了1.3万亿美元来补助美国企业和民众。

不过，从疫情爆发之前的TGA余额来看，美国联邦政府维持正常运转的话，每个月需要的资金也就是3000-4000亿美元，现在的2969亿美元，显然接近最低线。

为什么这个账户里的钱这么快地减少：

1）包括疫情期间的各种纾困和救济法案，美国政府支出实在太大；

2）2021年8月1日，美国政府债务上限生效，没法借钱充实钱包。

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接下来几个月，对美国政府来说：

有一个好消息，从2021年9月1日开始，疫情补助到期，不用再向数百万美国人发放疫情补助，这意味着美国政府过去几个月钱包迅速瘪下去的状况，将会有所缓解；

有一个坏消息，那就是债务上限生效后，除非有旧债券到期，否则联邦政府不能额外新发行国债，倘若遇到政府账户资金见底的时候，有可能再度遭遇政府关门和债券违约危机。

多年来，美国政府已经习惯于挣1000花2000，坏消息的影响显然比好消息更大。

这里插播一段故事。

在二战刚结束的时候，美国101号公路是加州南北向的主要干道，原本是双车道，后来因为车流量增加太多，州政府决定，在公路中间增加一条共享超车道，供两边超车者使用。

结果，问题就来了：

如果两边车道同时有人超车，那怎么办呢？

要知道，超车道两车相向而驶，速度至少每小时150公里以上，迎头相撞，必然是双方一起车毁人亡，在这种情况下，就要看谁更有种，迫使对方先闪开让路，相当于逼着对方承认是胆小鬼（Chicken）——这种性命相关、极端危险的行为被称为“胆小鬼游戏（Chicken Game）”

认怂的确很没面子，但相比玉石俱焚，还是保命重要。

在政治和经济领域，“胆小鬼游戏”随时都在发生。现在，关于美国的“债务上限”，民主党和共和党也开始了他们新一轮的胆小鬼游戏。

根据媒体报道，有超过100名的共和党议员，在8月30日共同签名了一封信函，承诺无论通过单独法案、持续决议或是其他任何途径，他们在任何情况下，都不会投票表决提高债务上限。他们也表示说，民主党人应该 “为债务上限问题承担责任”，与此同时，共和党议员在信中强调，联邦政府在 “任何情况下都不应该违约”，倘若出现任何违约，也都是因为民主党不配执政的表现。

因为债务上限导致政府违约的严重性，民主党这边，为避免“胆小鬼游戏”上演，也在耍鸡贼。正常的债务上限提高，在参议院需2/3议员的同意才能实现，这在当前两党对立的情况下，很难做到。于是，民主党干脆不去征求共和党人同意，而是试图动用预算调停程序，把提高债务上限这个议题包含在财政预算中，不用再单独折腾劳什子债务上限提高的议案。

这里，可能需要普及一下美国的立法程序和预算调停程序。

美国国会，分为参议院（每州2名代表）和众议院（按人口比例选出代表），两院各自独立运作，一件法案由提交到批准成为法律，大体要经过3个阶段：

1）各院内部的审议和通过；

2）两院之间的协商和通过；

3）总统批准。

提交法案是国会立法运作的第一步，而除法案外，还包括共同决议、同时决议和简单决议。共同决议主要用于宪法修正，同时决议是对涉及两院运作问题提出，简单决议则是对某一院的运作问题提出，后两者均不具有法律效力。另外，两院议员都可以提交法案，但美国宪法特别规定，增加税收的法案，须由众议院提出。

当议员起草的法案提交之后，接下来的院内程序是委员会审议。为避免胡乱提案，审议程序非常复杂，而且参众两院也各不相同，我们这里不再详述。大家只要记住，绝大多数提案，根本通不过这个阶段就行了。

如果提案在院内委员会审议通过，法案就会被列入议院的审议日程，其中会涉及大量的辩论、修正，然后进入表决环节，如果超过50%的议员表决认可，即意味着法案在该院得以通过。

法案在一院通过后，就会被送到另一院审议，另一院或通过、或修改后通过、或否决：

1）如果通过或修改后通过，就会被送交总统进行批准；

2）如果否决，那么就意味着法案废止；

3）如果另一院对送交法案做出重大修改，而这一修改又被始发议院否决时，该法案将提交两院协商会议来处理彼此的矛盾，直到取得一致意见；

法案在众参两院通过后，法案的始发议院将其正式印制并登记在册，然后将其送交众院议长和参院主席签名，之后，把法案提交给总统：

1）如果总统批准法案，他就签上名，标明日期，法案就变成了法律；

2）如果国会在运行，而总统既不签名也不否决，那么10天之后该法案自动成为法律；

3）如果总统否决法案，需要说明理由，然后，总统意见被送到始发议院，如果该院对总统意见不反对，那么该法案被废止；如果不同意总统意见，可对总统否决进行表决，只要获得全体议员三分之二赞成，可以推翻总统否决，自动成为法律。

以上，就是美国立法程序的简单描述。接下来谈美国政府花钱的程序。

美国财政年是前一年10月1日至当年9月30日，所以，从现在开始到9月30日，是美国的2021财年，但从下个月开始，就进入2022财年了。

对政府来说，花钱就是最重要的工作。而无比庞大的美国政府预算拨款包罗万象，但其中的大多数资金，都属于例行常规的“强制性支出(mandatory spending)” ，其中包括社保、医保、债务利息等等，这些项目都是按照规定，自动分配下去的，跟当前的政府无关。

真正涉及到2022年预算的国会拨款，是“自主性支出(discretionary spending)”，例如国防部的军火采购、教育部的助学金、科研机构的拨款、地方政府的拨款、普通人和企业疫情救助支票和房租补贴等等，都属于自主性支出——2020年财年，美国联邦政府强制性支出有4.6万亿美元，而包括疫情补助在内的自主性支出，只有1.6万亿美元。

为严控资金滥用，联邦政府预算拨款程序，每年都要走一遍。总统的任务，是在新财年来临之前尽早提交联邦政府预算申请，国会的任务，则是在10月1日新财年开始前，通过预算决议和相关的12个拨款法案（2020年-2021年的疫情补助和纾困拨款在标准程序之外）。

参议院和众议院各自有预算委员会，通常由参议院先提交预算决议，决议在院内审议通过后，提交众议院。众议院修改、审议之后，形成共同预算决议，然后再送回到参议院批准，最后形成一份无需总统签署的共同预算决议，其中会规定两院拨款委员会的总支出限额。

然后，国会再将总支出限额，分配给处理不同细分领域的12个小组委员会，继续由各小组委员会提出拨款分配到具体项目的法案。然后，每一份拨款法案，都还再需要获得国会两院的表决通过，并由总统签字认可，才能最终生效并把款项支出。

这就是美国政府花钱的具体程序，也称之为 “预算调停(budget reconciliation) 程序”。

拜登政府上台后，在3月份公布了野心勃勃的美国就业计划和美国家庭计划，但完整的2022财年预算申请，直到5月28日才正式提交。

根据其预算设想，就业计划将在未来8年支出2.25万亿美元，主要用于基础设施投资；而美国家庭计划将在未来10年支出1.8万亿美元，主要用于公共医疗和教育体系的投资和税收抵免，两者合计额外支出超过4万亿美元。

美国参众两院的预算决议，基本就是在这份申请的基础上进行。

8月10日，参议院通过了自己的《基建法案》，将拜登政府的2.25万亿基建计划，直接给砍到了5500亿美元，在此基础上，8月11日参议院通过了自己的《2022财年预算决议》。

然后，这个基建法案和财年预算交到了众议院手中。8月24日，众议院也以220-212票的简单多数，通过了《2022财年预算共同决议》，预算决议规定了2022-2031财年总额3.5万亿美元自主性支出限额——注意，这里是 “共同决议”，还需要反过来征求参议院的同意。

有关2022财年的所有预算拨款程序，都需在2021年10月1日前完成。

在众议院最近通过的预算共同决议中，没有详细说明3.5万亿美元支出中大约2万亿美元的来源问题，也没有提到政府的债务限制问题。而这，正是接下来参众两院预算调停的重点，众议院将其列为单独的法案《Build Back Better Act》（建设美好法案，暂命名），准备与预算决议一起到参议院闯关。

《Build Back Better Act》的重磅内容，是拜登税改—— 与2017 年的特朗普税改遥相呼应，该法案计划向大公司和年收入40万 美元以上富人加税，同时进一步“修复税收公平”，将以扩大儿童税收抵免与延长其他税收抵免期限的方式，向中低收入家庭定向减税。

除此之外，该法案还包括了修缮儿童设施和学校设施，升级实验室设施，减轻女性保育负担，实施全国带薪休假和病假福利，扩大清洁能源税收减免，增加经济适用房供应，对尖端科技和制造业研发进行投资，为移民社区提供获取合法永久居民身份的路径等等。

剔除预算重叠的部分，《Build Back Better Act》 的支出规模约在1.8万亿美元，基本与拜登最初设想的美国家庭计划规模相当，确保拜登政府的预算申请不缩水。

根据美国专业的税收智库估计：

拜登税改，将在未来10年之内，为美国政府带来2.3万亿美元额外收入（包括1.7万亿美元的企业税收和6600亿美元的个税收入），再扣除1万亿美元的税收抵免，同时加强税收征管还将带来7200亿美元的收入，收支相抵，联邦政府有望额外创收2万亿美元。

正是这望梅止渴的2万亿美元，成为拜登《建设美好法案》3.5万亿美元支出的底气。

不过，加税这事儿吧，在参议院一向很难通过。既然很难，干脆难上加难，将政府债务上限提高的事儿，作为调停法案的附加条款一并塞进来——因为，这个预算调停法案，正是目前仅有的可供附加条款“搭便车”、又能在参院以50票快 速通过的法案。

实际上，在众议院《2022财年预算共同决议》表决之前，议长佩洛西特意发表讲话，强调参众两院的民主党人要通力合作，精诚团结，充分利用预算调停程序的 “51票特权”，确保众议院的预算共同决议和《重建美好法案》，能够在参议院顺利通过并最终成为法律。

参议院共有100位议员（每个州2名），所谓 “51票特权”，是指在预算调停法案中，只要有51位参议员同意，法案就可以通过，目前参议院有50名共和党议员。50名民主党议员，若遇到法案表决结果刚好是50-50的情况，副总统可以充当关键的那一票。正好，现在美国的副总统哈里斯是民主党人。

目前，民主党这边，众议院绝对优势+总统职位+参议院平分秋色，若能确保民主党人团结一致，预算相关法案在参议院通过并不困难，唯一的约束是——政府债务上限。有鉴于此，如果把债务上限的事儿，也一并塞到预算调停案的附加条款，依赖于51票特权，在参议院强行通过，对于民主党来说，可谓是一箭双雕。

所以，美国的债务上限问题，有极大概率在最近三周内得到解决，当该问题解决之后，美国政府极大概率将重新启动额外发行国债，TGA里的钱，又会再次滚滚而来——像以往几次债务上限僵局那样，在“胆小鬼博弈 ”中导致政府关门的事儿，大概率不会发生。

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